Γ.Ε.: Μη βιώσιμος ο νέος δρόμος Πάφου-Πόλις

«Η θεσμοθέτηση της διαχείρισης των δημοσιονομικών κινδύνων από την προώθηση επενδυτικών έργων που δεν είναι βιώσιμα ή που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε δημοσιονομικό εκτροχιασμό, αποτέλεσε μία εκ των βασικών απαιτήσεων του Μνημονίου που υπέγραψε η χώρα μας με την Τρόικα το 2013».

Αυτή είναι η θέση που εκφράζει με σημερινή του ανακοίνωση ο Οδυσσέας Μιχαηλίδης, ρίχνοντας κι άλλο λάδι στη φωτιά που έχει ξεσπάσει ανάμεσα στην Ελεγκτική Υπηρεσία και την Κυβέρνηση, μετά από το «μπλόκο» που επιχειρεί να βάλει στο έργο αναβάθμισης της οδού Πόλης Χρυσοχούς – Πάφου, το οποίο κρίνει «μη βιώσιμο», καλώντας το Υπουργείο Οικονομικών να το αφαιρέσει από τον προϋπολογισμό του 2018.

Ο Οδυσσέας Μιχαηλίδης επικαλείται τον Περί της Δημοσιονομικής Ευθύνης Νόμο που ψήφισε η Βουλή στις 13 Φεβρουαρίου 2014 ως μνημονιακή υποχρέωση, και το Δημοσιονομικό Πλαίσιο, γνωστό ως «Νόμος Ομπρέλα» ή «Νόμος Πλαίσιο», λόγω της ιεράρχησης του πάνω από κάθε άλλο νόμο, πλην φυσικά του Συντάγματος.

«Η Κοινοβουλευτική Επιτροπή Οικονομικών και Προϋπολογισμού είχε μελετήσει το νομοσχέδιο σε τρεις συνεδρίες της, που πραγματοποιήθηκαν στις 20 Ιανουαρίου και στις 3 και 10 Φεβρουαρίου 2014. Ο Υπουργός Οικονομικών και οι λειτουργοί του Υπουργείου του, είχαν εξηγήσει τότε στην Επιτροπή ότι το μέχρι τότε σύστημα παρουσίαζε σημαντικές αδυναμίες και στρεβλώσεις, αφού παρατηρείτο έλλειψη νομοθετικού πλαισίου, αλλά και συστηματικής διαδικασίας για τον σχεδιασμό και την αξιολόγηση επενδύσεων στη βάση των βέλτιστων πρακτικών και μεθοδολογιών, όπως η ανάλυση κόστους/οφέλους και ανταποδοτικότητας (value for money). Όπως είχαν εξηγήσει, με το προτεινόμενο νομοθέτημα θα γινόταν εισαγωγή διαδικασίας αξιολόγησης και επιλογής δημόσιων αναπτυξιακών έργων σύμφωνα με τέτοιες βέλτιστες πρακτικές και μεθοδολογίες και ότι οι μεταρρυθμίσεις αυτές κρίνονταν απαραίτητες, αφού αυτές αναμενόταν να εκσυγχρονίσουν τον τρόπο κατάρτισης και υλοποίησης του προϋπολογισμού και να καταστήσουν την κρατική μηχανή αποδοτικότερη και αποτελεσματικότερη, καθορίζοντας ένα ευρύ πλαίσιο δημοσιονομικών κανόνων για δημοσιονομική πειθαρχία και διαφάνεια στη βάση των βέλτιστων πρακτικών», αναφέρει στην ανακοίνωσή του.

Όπως αναφέρεται, ο Νόμος Πλαίσιο περιέχει πρόνοιες για τη διαδικασία επιλογής έργων για ένταξη στον Προϋπολογισμό, υλοποίησης και παρακολούθησής τους μέσω της συστηματοποίησης της αξιολόγησης τους με τη χρησιμοποίηση κοινής μεθοδολογίας και των ίδιων παραμέτρων, με στόχο την προώθηση εκείνων των έργων που θα κρίνονται βιώσιμα και επωφελή σε βάθος χρόνου.

Συγκεκριμένα, το Μέρος ΧΙ του Νόμου (άρθρα 82-88) προνοεί, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα:

• Προεπιλογή έργων στη βάση υποβολής έκθεσης από τα Υπουργεία με βασικές παραμέτρους του έργου. Η έκθεση θα περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, περιγραφή των στόχων, δραστηριοτήτων και αναμενόμενων αποτελεσμάτων του έργου, τη συνάφειά του με την κυβερνητική αναπτυξιακή στρατηγική και εκτίμηση των συνολικών δημοσίων εσόδων και δαπανών του έργου.
• Αξιολόγηση έργου, για έργα που έχουν περάσει το στάδιο της προ-επιλογής, μέσω της εκπόνησης μελέτης σκοπιμότητας και μελετών περιβαλλοντικού και κοινωνικού αντίκτυπου. Τα αποτελέσματα της αξιολόγησης θα καταγράφονται στην έκθεση αξιολόγησης έργου.
• Επιλογή έργων στη βάση των αποτελεσμάτων της αξιολόγησης τους σε σχέση με τη βιωσιμότητα και την οικονομική προσιτότητα τους.
• Επιλογή μεθόδου χρηματοδότησης έργου. Σε περίπτωση πρότασης υλοποίησης έργου μέσω σύμπραξης δημόσιου-ιδιωτικού τομέα (PPP), θα απαιτείται η αξιολόγηση πρόσθετων ποιοτικών και ποσοτικών παραμέτρων.

Σημειώνεται ότι το άρθρο 89 του Νόμου, προνοεί ότι ο Υπουργός Οικονομικών θα εκδώσει Οδηγίες για τον καθορισμό της διαδικασίας, της μεθοδολογίας, των κριτηρίων και άλλων απαιτήσεων για την εφαρμογή των προνοιών που αναφέρονται στα άρθρα 82-88 του Νόμου.

«Οδηγίες που καλύπτουν τα πρώτα δύο στάδια της διαδικασίας Διαχείρισης Δημοσίων Επενδύσεων, δηλαδή τα στάδια της προ-επιλογής και της αξιολόγησης έργων έχουν ήδη ετοιμαστεί από τη Γενική Διεύθυνση Ευρωπαϊκών Προγραμμάτων, Συντονισμού και Ανάπτυξης (ΓΔΕΠΣΑ) και εγκριθεί από το Υπουργικό Συμβούλιο τον Ιούλιο του 2015. Οι Οδηγίες περιλαμβάνουν περιγραφή της διαδικασίας προ-επιλογής και αξιολόγησης έργων και καθορίζουν τον ρόλο και αρμοδιότητες των εμπλεκόμενων φορέων στα δύο αυτά στάδια της διαδικασίας Διαχείρισης Δημόσιων Επενδύσεων», τονίζεται στην επιστολή.

Σύμφωνα με τον Νόμο και τις Οδηγίες, τα Υπουργεία θα είναι αρμόδια για τη διενέργεια των Σημειωμάτων Έργου στο στάδιο της προεπιλογής και των εκθέσεων αξιολόγησης και των μελετών σκοπιμότητας για τα έργα που έχουν προ-επιλεγεί στο στάδιο της αξιολόγησης έργων, ενώ οι τελικές αποφάσεις τόσο για την προ-επιλογή έργων, ώστε να προχωρήσουν στο στάδιο της λεπτομερούς αξιολόγησης, όσο και για την περίληψη τους στον Προϋπολογισμό, θα αποφασίζονται από το Υπουργικό Συμβούλιο.

Όπως λέει, οι κεντρικές οικονομικές υπηρεσίες έχουν σημαντικό ρόλο στην περιφρούρηση της διαδικασίας και της ποιότητας των αξιολογήσεων:

(α) Η ΓΔΕΠΣΑ θα ενεργεί ως ανεξάρτητος αξιολογητής (independent reviewer) των προτάσεων έργων των Υπουργείων και των αξιολογήσεων που τα ίδια θα ετοιμάζουν, και

(β) η Διεύθυνση Προϋπολογισμού του Υπουργείου Οικονομικών θα αξιολογεί την οικονομική προσιτότητα των έργων και τη συνέπειά τους με τους κανόνες ετοιμασίας του Προϋπολογισμού.

Παράλληλα, έχει ολοκληρωθεί και η ετοιμασία του Μεθοδολογικού Εγχειριδίου από την Παγκόσμια Τράπεζα που καλύπτει τα στάδια της προ-επιλογής και αξιολόγησης έργων και το οποίο παραθέτει με λεπτομέρεια τις ακολουθητέες διαδικασίες και μεθοδολογίες αξιολόγησης έργων και παρέχει πρότυπα έγγραφα προς χρήση.

«Στη βάση του Νόμου Πλαίσιο και των Οδηγιών που εξέδωσε ο ίδιος ο Υπουργός Οικονομικών, το Τμήμα Δημοσίων Έργων ετοίμασε το Σημείωμα Έργου, από το οποίο προκύπτει πως το έργο δεν είναι βιώσιμο. Αυτό σημαίνει ότι το κόστος του έργου είναι μεγαλύτερο από τα οφέλη του, στα οποία συνυπολογίζονται οι μειώσεις του κόστους των ατυχημάτων, οι εξοικονομήσεις σε κόστος των οχημάτων που θα χρησιμοποιούν τον δρόμο, εξοικονόμηση του χρόνου των οδηγών και επιβατών, εξοικονόμηση στον χρόνο και κόστος μεταφοράς εμπορευμάτων, εξοικονομήσεις στο κόστος συντήρησης του οδικού δικτύου, αλλά και ευρύτερα οικονομικά και κοινωνικά οφέλη, όπως η βελτίωση της πρόσβασης σε κοινωνικές υπηρεσίες και τις αγορές, η καλύτερη οικονομική ένταξη απομακρυσμένων περιοχών και περιφερειών, τα περιβαλλοντικά οφέλη από την εξοικονόμηση καυσίμων λόγω μείωσης της συμφόρησης κ.λπ», αναφέρει ο Γενικός Ελεγκτής.

Ο λόγος που το έργο δεν είναι βιώσιμο, σύμφωνα με την ανακοίνωση, είναι γιατί επιλέχθηκε η κατασκευή ενός αυτοκινητόδρομου, ενώ τούτο δεν δικαιολογείται από τα κυκλοφοριακά δεδομένα.

Συγκεκριμένα, ο Ετήσιος Μέσος Ημερήσιος Όγκος Κυκλοφορίας (Annual Average Daily Traffic – AADT) κατά το 2014, ήταν 6.801 οχήματα ανά ημέρα. Κατά τον μήνα Αύγουστο του 2014, καταγράφηκαν οι μεγαλύτερες τιμές του κυκλοφοριακού φόρτου. Στις 15 Αυγούστου 2014 χρησιμοποίησαν τον δρόμο 10.944 οχήματα και στη χειρότερη ώρα της ημέρας αυτής (περί το μεσημέρι) χρησιμοποίησαν τον δρόμο περίπου 780 οχήματα. Στις 25 Αυγούστου 2014, η ώρα 6 το απόγευμα, παρατηρήθηκε η μεγαλύτερη ωριαία κυκλοφορία αιχμής, που έφθασε τα 830 οχήματα. Η μέση τιμή κατά τον μήνα αυτό ήταν περί τις 9.000 οχήματα ανά ημέρα.

Το Πρότυπο του Τμήματος Δημοσίων Έργων αναφέρει τον αριθμό 13.000 οχήματα ανά ημέρα ως το εύρος του Ετήσιου Μέσου Ημερήσιου Όγκου Κυκλοφορίας (AADT), εντός του οποίου η κατηγορία του δρόμου [Κατηγορία Α – Class A, 2 λωρίδων κυκλοφορίας] είναι πιθανό να είναι οικονομική και να λειτουργεί ικανοποιητικά. Σημειώνουμε ότι η αντίστοιχη τιμή για αυτοκινητόδρομο [Motorway] είναι 41.000 οχήματα ανά ημέρα, τιμή η οποία προφανώς είναι πολύ μεγαλύτερη από τον κυκλοφοριακό φόρτο του υπό εξέταση δρόμου (6.801 οχήματα ανά ημέρα).

«Στη βάση των πιο πάνω, υποδείξαμε στον Υπουργό Οικονομικών ότι τα στοιχεία αυτά αναδεικνύουν την αναγκαιότητα μιας πλήρους μελέτης των εναλλακτικών λύσεων (option analysis), που προφανώς δεν μπορεί να βασίζεται σε μια εκ προοιμίου απόφαση για κατασκευή αυτοκινητόδρομου, προσέγγιση που φαίνεται να έχει υιοθετήσει το Τμήμα Δημοσίων Έργων στο Σημείωμα Έργου», τονίζει.

Ο δρόμος που προωθείται σήμερα θα είναι 2 λωρίδων, αλλά με γεωμετρικά χαρακτηριστικά αυτοκινητόδρομου, και τούτο ως μέρος ενός συνολικού σχεδιασμού που προβλέπει ότι στο μέλλον (δεν καθορίζεται πότε), θα κατασκευαστεί το πλήρες έργο που θα περιλαμβάνει τον αυτοκινητόδρομο 4 λωρίδων κυκλοφορίας, συνολικού κόστους €260 εκ. (με σημερινές τιμές).

Το κόστος του έργου που θα προωθηθεί στην παρούσα φάση θα κυμαίνεται μεταξύ €68 εκ. και €81,5 εκ., ανάλογα με την εναλλακτική λύση που θα επιλεχθεί.

«Για τα πιο πάνω στοιχεία, υποδείξαμε στον Υπουργό Οικονομικών ότι η απόφαση να κατασκευαστεί δρόμος 2 λωρίδων με γεωμετρικά χαρακτηριστικά αυτοκινητόδρομου, σημαίνει ότι χρησιμοποιήθηκαν παράμετροι σχεδιασμού υψηλών απαιτήσεων (ταχύτητα μελέτης, ελάχιστες ακτίνες στην οριζοντιογραφία, ελάχιστες ακτίνες στις κατακόρυφες καμπύλες, μέγιστη κατά μήκος κλίση κ.λπ.), που αντιστοιχούν σε αυτοκινητόδρομο και όχι σε δρόμο Κατηγορίας Α, 2 λωρίδων κυκλοφορίας. Τούτο, αφενός αυξάνει σημαντικά το κόστος κατασκευής, ειδικά σε μη πεδινές περιοχές, όπως στη συγκεκριμένη περίπτωση, και αφετέρου καθιστά τον δρόμο λιγότερο ασφαλή, παρά αν είχε σχεδιαστεί με γεωμετρικά χαρακτηριστικά κατάλληλα για την κατηγορία του, αφού σε ένα δρόμο με τόσο «άνετα» γεωμετρικά χαρακτηριστικά οι οδηγοί θα αναπτύσσουν πολύ μεγάλες ταχύτητες (ως εάν να οδηγούσαν σε αυτοκινητόδρομο), αυξάνοντας έτσι σημαντικά τους κινδύνους για τροχαίες συγκρούσεις», σημειώνει.

Σύμφωνα με τον Γενικό Ελεγκτή, ο Υπουργός Οικονομικών ισχυρίστηκε ότι δήθεν δεν απαιτείται Έκθεση Αξιολόγησης Έργου, «αφού ήδη πάρθηκε πολιτική απόφαση για υλοποίηση του έργου», προσθέτοντας ότι η Ελεγκτική Υπηρεσία εξέφρασε την άποψη ότι η θέση αυτή συγκρούεται κάθετα με τον Νόμο Πλαίσιο, του οποίου μάλιστα ο νομοθέτης έθεσε τον Υπουργό ως θεματοφύλακα, ενώ λέει ότι ο ισχυρισμός αυτός του Υπουργού, συγκρούεται με τις Οδηγίες που ο ίδιος είχε εκδώσει και οι οποίες έχουν εγκριθεί από το Υπουργικό Συμβούλιο.

«Στη βάση όλων των πιο πάνω, εκφράσαμε την άποψη ότι ο Υπουργός όφειλε, ασκώντας τις εξουσίες που του παρέχει ο Νόμος Πλαίσιο, και ενεργώντας κατά τρόπο σύννομο ως οφείλει, να απορρίψει αμελλητί το έργο και να ζητήσει από το Τμήμα Δημοσίων Έργων την επανεξέταση του όλου θέματος, ώστε το έργο να καταστεί οικονομικά βιώσιμο, ως αναγκαία προϋπόθεση για την προώθηση του», αναφέρει και υπενθυμίζει τις πάμπολλες αναφορές του Υπουργού, το τελευταίο έτος, για μη επιστροφή στις κακές πρακτικές του παρελθόντος, παραθέτοντας αυτούσια μία από αυτές:

«Πράγματι, από την πρώτη ημέρα εξόδου της χώρας μας από το μνημόνιο εκδηλώνονται αυτές οι τάσεις από οργανωμένα σύνολα, από πολιτικά κόμματα, από συνδικαλιστικές οργανώσεις, ακόμη και ενδοκυβερνητικά. Για επιστροφή δηλαδή στις ανεύθυνες πρακτικές του παρελθόντος. Ως υπουργός Οικονομικών, αντιμετωπίζω αφόρητη πίεση από πολλές κατευθύνσεις για αύξηση δημόσιων δαπανών πέραν των δυνατοτήτων μας. Δεν θα κουραστώ, όμως, να επαναλαμβάνω και να προειδοποιώ πως εάν κάτι τέτοιο συμβεί, τότε θα κινδυνέψουμε ξανά. Το Υπουργείο Οικονομικών, με απόλυτα τεκμηριωμένο τρόπο, καθορίζει τα όρια τα οποία τυγχάνουν έγκρισης από το Υπουργικό Συμβούλιο και αποτελούν τη βάση κατάρτισης του προϋπολογισμού. Εντός αυτών των ορίων μπορούμε να πραγματοποιήσουμε πράγματι κάποιες κινήσεις, αλλά παραβίασή τους θα μας οδηγούσε ξανά στις πολιτικές των ελλειμμάτων, και αργά ή γρήγορα στις πολιτικές της επιβολής νέων φόρων και επιβαρύνσεων στα νοικοκυριά και τις επιχειρήσεις. Αυτοί πάντοτε πληρώνουν τον λογαριασμό».

«Η Υπηρεσία μας επαναλαμβάνει τη θέση ότι η υλοποίηση του υπό αναφορά έργου, όπως προωθείται σήμερα, συνιστά διασπάθιση δημόσιου χρήματος, στη βάση μιας απόφασης που συγκρούεται με τις αποδεκτές και νομοθετικά προβλεπόμενες διαδικασίες αξιολόγησης και επιλογής δημόσιων αναπτυξιακών έργων σύμφωνα με τέτοιες βέλτιστες πρακτικές και μεθοδολογίες. Αυτή είναι η άποψη μας, την οποία έχουμε κάθε δικαίωμα να εκφράσουμε, αφού ο έλεγχος των δημοσίων δαπανών εμπίπτει στον πιο σκληρό πυρήνα των συνταγματικά κατοχυρωμένων αρμοδιοτήτων μας. Εκφράζουμε, δε, λύπη για το γεγονός ότι, όπως μας ενημέρωσε ο Υπουργός Οικονομικών χθες, το Υπουργικό Συμβούλιο κατά τη συνεδρία του στις 13 Σεπτεμβρίου 2017 έκρινε τις αναφορές μας ως ευρισκόμενες εκτός της αρμοδιότητάς μας. Είναι αξιοσημείωτο ότι για το ίδιο έργο, και μάλιστα στις εποχές που δεν υπήρχε κανένα νομοθετικό πλαίσιο για τη διαδικασία επιλογής και προώθησης επενδυτικών έργων, η Ελεγκτική Υπηρεσία εισηγείτο για μεγάλο αριθμό ετών (2005 – 2012) «όπως εξεταστεί η μείωση του κόστους σε λογικά επίπεδα, πράγμα που μπορεί να επιτευχθεί μόνο με διαφοροποίηση της φιλοσοφίας σχεδιασμού του έργου, με στόχο ο συντελεστής εσωτερικής απόδοσης να ανέλθει τουλάχιστον σε 10%», χωρίς ποτέ να προβληθεί από οποιαδήποτε Κυβέρνηση η άποψη ότι οι εισηγήσεις αυτές βρίσκονταν εκτός των αρμοδιοτήτων της Ελεγκτικής Υπηρεσίας», αναφέρει η ανακοίνωση.